创新推动改革向更深层次挺进

“太感谢了！”广东省中山市首个通过环评与排污许可证联动审批的企业负责人接过审批文件，对中山市生态环境局创新服务方式、主动服务群众的做法由衷地表示赞赏。

这是“十三五”期间生态环境系统通过全面深化改革，破除妨碍生态文明建设和生态环境保护体制机制障碍，推出一系列重大改革方案和举措，着力提升环境治理体系和治理能力现代化水平的一个实证。

体制机制改革蹄疾步稳，谋求实现新突破

推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，是美丽中国建设的重要内容，也是生态文明建设的根本要求。

《生态文明体制改革总体方案》提出，“构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。”

2020年3月，中办、国办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。

为了将改革向更深层次推进，生态环境领域在“十三五”期间明显加快了体制改革的步伐。

——强化“党政同责、一岗双责”落实。压实党政“一把手”的领导责任、分管领导的直接责任，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据，并与中央生态环境保护督察、党政领导干部绩效考核、自然资源资产离任审计等制度有效衔接，形成对地方政府及相关部门环保责任监督体系的闭合制度链条，健全环境治理领导责任体系。

——机构改革方案渐次落地。组建生态环境部，将原环境保护部的职责与国家发展和改革委员会、原国土资源部、水利部、原农业部、原国家海洋局等有关部门的部分职责进行了整合；省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理，进一步消除环境管理体制“以块为主”的运行弊端；从2020年起，各地陆续成立省级生态环境保护综合行政执法局，由单一的环境执法向综合执法转变。这意味着生态环境保护机构在国家治理体系中地位的不断提升和职责范围的扩大。

——实现固定污染源排污许可管理全覆盖。排污许可证是坚持和完善生态文明制度体系的重要内容之一，其核心是强化排污者责任，改变以往政府包办式、保姆式管理的做法，让治理污染的责任主体回归企业。企业通过自行监测、公布排污许可执行报告，获得下一年度合法排污资格，实现从“要我环保”到“我要环保”的历史性转变。截至目前，生态环境部门已核发排污许可证33.77万张，下达排污限期整改通知书3.15万家、排污登记表236.52万家。

——生态环境损害赔偿工作取得实质性进展。中办、国办会同有关部门制订了生态环境损害赔偿制度改革重点任务分工方案；生态环境部配合最高法、财政部、司法部等部门出台了相关司法解释，制定了8项鉴定评估技术规范；所有省级党委政府均印发了生态环境损害赔偿制度改革实施方案，并出台了200多件配套文件。

五年间，各地进行了有益探索——从易到难、反复磋商，磋商结果司法确认，综合运用行政、刑事、民事以及失信联合惩戒、上市公司环境信息披露等手段，给违法企业戴上“紧箍咒”。仅2020年，全国共办理赔偿案件2700余起，涉及赔偿金额超过53亿元。由此，“环境有价，损害担责”被确定为制度规定、内化为社会共识。

一系列生态文明建设和生态环境保护改革创新举措，清除了体制机制障碍，释放了政策红利，为生态环境保护增添了强大动力。

完善法律制度体系，跑出改革“加速度”

“十三五”时期，中国以前所未有的速度和力度，推进生态文明顶层设计和制度体系建设。

立法修法全面提速，权威性越来越高——

十三届全国人大及其常委会履职的三年间，坚决落实党中央对生态环境领域重大改革要求，完成了12部生态环境领域专项法律的制定修改工作，创造近年来立法修法数量最多、效率最高的记录。

立法注重制度创新，严密法治。《民法典》是我国第一部以“典”命名的法律，也是世界范围内首次在《民法典》中规定绿色原则，对推动环境改善和绿色发展将发挥重要作用。我国第一部全流域生态保护的专门法——《长江保护法》，通过规定更高保护标准、更严保护措施，加强山水林田湖草整体保护、系统修复，从根本上夯实了长江大保护的制度保障；《土壤污染防治法》强调预防与治理被污染的土壤，提高对土壤的可持续利用；《生物安全法》全面提高国家生物安全治理能力。

修法满足发展需要，补齐短板。出台宪法修正案，将“生态文明”写入宪法；《固体废物污染环境防治法》强化产生者责任，增加排污许可、管理台账、资源综合利用评价等制度；《大气污染防治法》加大了对地方政府考核和监督力度；《水污染防治法》明确将企业超标排污作为构成违法行为的界限；《环境影响评价法》取消环评资质，建设单位可自行委托技术单位编写环评报告；《海洋环境保护法》对违反规定设置入海排污口的，要求通报环境保护行政主管部门依照规定予以处罚。

刑法越来越重视对破坏环境和资源犯罪行为的处罚。《刑法修正案（十一）》规定，污染环境罪的法定最高刑期可达15年，环境影响评价造假、伪造环境监测数据等行为入刑，另增加破坏自然保护地生态犯罪罪名，降低入罪门槛，完善刑罚配置。

针对问题及时立法。新冠肺炎疫情暴发后，全国人大常委会第一时间作出全面禁止野生动物非法交易和食用的决定，《野生动物保护法修订（草案）》及时跟进调整，以法治变革筑起抗疫防线。

党的十九大以来，立法机关制修订多部生态环境法律法规。现行有效的法律共计38部、行政法规48部，国家层面有效的环境标准总数更是多达2000余项。

创新是地方立法的关键词。各地人大立足地域实际，从“先行探索，勇夺第一”到“明确制度，确保质量”，运用法治思维和法治方式，扭住加快生态文明建设的“牛鼻子” 。

广东省深圳经济特区生态环境公益诉讼规定，设立生态环境公益基金，并明确基金资金的来源和流向，这是国家暂未立法而地方又很需要依法管理的事项；浙江对河长制立法，把生态环境领域改革决策转化为立法规定；江苏省《镇江市长江岸线资源保护条例》是全国首部长江岸线资源保护的地方性法规，在保护规划、分区保护、集约利用、监督管理等方面作了有益探索和创新。

绿色发展理念，贯穿于立法全过程。由最初的只有环境保护立法才关注环境保护，到如今各法律在制定修改的过程中都更加注重生态环境保护，为实现绿色发展“立规矩”。

“目前，环境保护立法的‘四梁八柱’已经形成。这些法律的修订与制定，全面贯彻了‘两山’理念，是用法律的规范语言对绿色发展观、绿色财富观、绿色幸福观的表达。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅说。

司法协作频繁，协同力越来越大——

加强环境司法协作。原环境保护部联合公安部、最高检研究制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》；最高检与生态环境部首次签署互派干部岗位实践锻炼合作协议；“两高三部”联合发布《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，建立常态化信息互通机制、联席会议制度，让部门间形成良性互动。

环保排查、公安侦查、司法跟进，环环相扣、步步紧逼，联合打击环境污染犯罪的模式正在成为常态，移送、立案、批捕、提起公诉、判决有序合规运行。

构建流域司法协同机制。2020年，最高法发布《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》和《长江流域生态环境司法保护状况》。

建立归口立案审理机制。公安部设立食品药品犯罪侦查局，统一承担打击生态环境等领域犯罪职责；最高检设立公益诉讼检察厅，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障；最高法成立环境资源审判庭，探索跨行政区划集中管辖审理。分类管理，对口衔接，提高了司法部门专业化水平。

公益诉讼进入蓬勃发展期，针对性越来越强——

环境公益诉讼主体扩大。从2017年7月全面开展至今，全国检察机关共立案办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件20万余起，成为环境公益诉讼的重要力量。

社会组织乘势而上。宁夏回族自治区腾格里沙漠污染公益诉讼案、山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案等多起案件入选“两高”典型案例。

案件类型趋于多元。涉及大气、水、土壤污染的环境公益诉讼案件占绝大多数，基本实现环境公益诉讼对生态环境保护重点领域的全覆盖。社会组织还对可能造成企业污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起预防性公益诉讼。

法规制度逐渐健全。最高法出台了关于审理环境民事公益诉讼案件司法解释；最高法与最高检联合出台检察公益诉讼司法解释，就刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序进行批复；生态环境部配合最高检出台了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。地方生态环境部门与当地司法机关加强协作，并对生态修复、损害赔偿、劳务代偿、增殖放流等制度的完善进行了有益探索。

五年来，环境保护司法实践得到了长足发展，不但有了专门从事环境资源类案件侦查、起诉、审判的警官、检察官和法官队伍，还有了专门的司法规则，形成了一套完整的环境资源司法专门化体系。

对违法者依法依规监管，动真碰硬抓落实

目前，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，保护与发展长期矛盾和短期问题交织，生态环境质量持续改善需要付出更大努力。在这种情况下，生态环境部门必须要有强烈的使命担当、深厚的民生情怀，只争朝夕，动真碰硬抓落实。

为打好污染防治攻坚战，各级生态环境部门在日常工作中铆足了劲、用足了力，不断加大环境监管力度。

——持续强化环境执法。深入实施修订后的《环境保护法》及其配套办法，按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留等手段得到广泛运用，对环境违法行为保持了高压态势。

2017年，全国环境行政处罚案件数23.3万起，是新《环境保护法》实施前2014年的2.8倍；2018年全国环境行政处罚罚款达152.8亿元，是2014年的4.8倍。从2019年起，全国环境行政处罚无论是案件数量还是罚款金额，均出现比较明显的回落。

生态环境部生态环境执法局有关负责人认为，企业自觉守法意识普遍提高，恶意环境违法势头得到初步遏制是重要原因。

——专项行动解决突出问题。生态环境部门持续开展打击涉危险废物环境违法犯罪行为专项行动；会同中国海关持续开展打击洋垃圾走私行动；联合中国海警局开展“碧海2020”海洋生态环保专项执法行动；七部门联合开展“绿盾”自然保护地（保护区）监督检查；完成黄河流域入河排污口试点地区现场排查；开展长江“清废”专项行动；着手“散乱污”企业排查和分类整治。

——综合执法提高行政效率。开展“综合查一次”行动，对同一执法对象检查“最多跑一次”，既提高了行政效率，又减少了执法“扰民”，有效解决了多头执法效能低下、上下级执法部门之间的配合协作等问题。

目前，山东、浙江、广东等省结合“双随机、一公开”制度，探索并建立符合综合行政执法系统职责内容和专业能力相适宜的工作机制。

—— 持续深化“放管服”改革。全国生态环境系统积极实践监管与服务并重的执法新模式，加强技术帮扶，邀请专家讲解，帮助企业制定整改方案，送法进企业，解企业燃眉之急。2020年3月，生态环境部指导各地建立和实施生态环境监督执法正面清单制度，进行分类监管、差异化监管和非现场执法，扩大移动执法系统和污染源自动监控系统建设应用，推进环境及能源数据资源全面整合共享。

——开展环评审批改革。2016年起，生态环境部每年调整一次环评名录，进一步规范分类管理。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，预计需报批的报告书、报告表数量可再减少10%以上，登记表数量可减少40%以上，涵盖了“环评审批正面清单”改革中豁免事项。

在2020年常态化疫情防控和经济下行压力加大的背景下，生态环境部门共审批建设项目涉及计划投资总额18.5万亿元，同比上升18.5%。

——打造一支生态环保铁军。生态环境部连续五年在全国范围内组织开展了环境执法大练兵活动，坚持在实践中练兵，夯实执法基础，推进执法规范化，形成改革创新活力竞相迸发、充分涌流的生动局面。

——做好环境信访投诉处理工作。生态环境部成立信访投诉举报工作领导小组，整合投诉举报管理机构，建章立制，按照于法有据、分类处理、源头预防的原则，变被动接待上访为主动带案下访，破解环境信访难题。2020年，生态环境部门共为各类专项行动转交提供线索近20万条。

5年间，生态环境执法从最初的末端控制到过程管理，再到现在的多元共治，执法机制和体制越来越完善。

近日召开的中央全面深化改革委员会第十八次会议强调，要围绕推动全面绿色转型深化改革，深入推进生态文明体制改革。

犯其至难而图其至远。随着改革进入深水区，制度建设的任务更重、困难更多。实践告诉我们，只有把改革意识树得更牢，把创新举措落得更实，才能深入打好污染防治攻坚战，提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。